关于城市管理综合执法几个突出问题思考

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关于城市管理综合执法几个突出问题思考 城市管理综合执法作为鼓励推广的一项试点工作,目 前,正在全国范围内不断普及试点。

这项工作的理论、法律 依据是我国《行政处罚法》确定的一项重要法律制度 ---相 对集中行政处罚权制度。

相对集中行政处罚权制度是行政执 法改革总的原则和方向,其实现有赖于不同阶段、不同 领域相对集中行政处罚权工作的开展。

城市管理综合执法则 是相对集中行政处罚权工作的首选突破口和关键切入点。

实 施城市管理综合执法,可以更好地为相对集中行政处罚权制 度的全面推行探明路子,积累经验。

为此,《关于进 一步推进相对集中处罚权工作的决定》 明确授权省、 自治区、 直辖市人民可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地 开展以城市管理综合执法为代表的相对集中行政处罚权工 作。

但是,由于现有法律对相对集中行政处罚权制度仅有原 则性规定,在具体内涵、机构性质、地位、职能以及管理体 制、运行方式等方面均没有法律明文界定。

相应地,在城市 管理综合执法工作的试点过程中不可避免的出现了实践中 认识不一、运行程式不一,“瓶颈”问题较多的现象。

如果 这些问题得不到有效地规范,势必影响该项工作的进一步推

进。

当然,这些问题作为试点成熟前的“阵痛”是有其必然 性的,试点工作的目的,就是在探索中发现问题,分析并解 决。

在此,笔者围绕 xx 市试点工作实践,谨就上述相关问 题谈一点一家之见,并提出几点建议,与业者商榷。

一、xx 市城市管理综合执法现状 自 1997 年 5 月 XX 市宣武区首个启动以城市管理综合执 法为突破口的相对集中行政处罚权试点工作以来,该项工作 以星火燎原之势在全国迅速铺开,全国已先后有 23 个省、 自治区的 79 个大中城市和 3 个直辖市经批准,开展 了相对集中行政处罚权的探索性工作。

就特点而言,各地的 试点分为几种代表性模式:以 XX 为代表的区管模式,以大 连为代表的市管模式。

还有 xx 现正实施的市区共管模式。

xx 于 XX 年经法制办批准为试点城市。

同年 9 月正式 组建“xx 市城市管理行政执法支队”及各区“城市管理行政 执法大队”,同时加挂“城市管理行政执法局”牌子,作为 市、区在城市管理方面的综合执法机构,综合行使市容 环境卫生、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、 交通管理、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的全部 或部分行政处罚权。

其组织机构和管理为:全市城市管 理行政执法队伍按市、区两级设立,市设支队,区设大队, 街道由区大队派驻中队;市支队和区大队对外独立行使行政 处罚权,街道中队以区大队名义行使行政处罚权。

市支队由

市城市管理行政执法局直接领导,区大队受市支队和区城市 管理行政执法局双重领导。

二、 xx 市城市管理综合执法实施过程中急待解决的几个 问题 xx 市的城市管理行政执法试点工作, 迄今已开展了半年 有余,从效果上看,有效地解决了行政执法领域中长期存在 的机构膨胀、多头执法、重复处罚、执法扰民、推诿缺位等 问题。

但也出现了值得思考的“瓶颈”问题。

法律不完善问题 在目前的国家立法中,除了《行政处罚法》对相对集中 行政处罚权制度有原则性规定外,尚无一部权威性的法律对 各试点城市的成功经验予以肯定,并对存在问题予以规范。

各试点城市为了规范本地的运作,围绕实施相对集中行政处 罚权制度各自制定了一系列规范性文件。

但由于大部分试点 城市本身不具有立法权,这些文件中有很多不属于规章以上 的法律性文件;即使是规章,也由于这些规章上无法律、法 规作立法依据,下无现成的立法经验可借鉴,不足以规范相 对集中行政处罚权试点工作中出现的各种新情况、新问题。

就 xx 而言,已出台了《xx 市城市管理相对集中行政处罚权 试行办法》,作为新的规章,就指导性来看,还不能全 面规范城市管理职能指向的各种执法工作。

作为专门性法 规,还不够细、不够具体。

例如,针对俗称“城市牛皮癣”

的乱贴乱画现象, xx 等城市的城市管理行政执法部门在屡禁 不止的情况下,采取了俗称“呼死你”的制裁方法,也就是 运用科技手段不断拔打乱张贴上所公布的电话号码,致其瘫 痪,收效显著。

从社会反响看,群众也比较满意。

显然, “城 市牛皮癣”是违反《xx 市城市管理相对集中行政处罚权试行 办法》的,对其制裁也是顺应民心的,“呼死你”的做法是 顺应法意和民意的。

但按“罪刑法定”的原则,“呼死你” 显然是在“罪定刑未定”的情况下进行了“法外制裁”。

实 际上已有法律界人士在《扬子晚报》等媒体上对此发表了类 似看法。

由此看出,《xx 市城市管理相对集中行政处罚权试 行办法》的条文在制裁乱贴乱画方面还缺乏明文规定,或还 需增加具体操作方法。

对于执法部门来说,法无明文皆不可 为,“法外制裁”显然不可取,但不采取措施,群众又会认 为执法部门不作为。

以上仅是管中窥豹,城市管理行政执法 工作中还存在大量类似问题,可以说,现在的城市管理行政 执法在很多方面还处于“没有金钢钻却有磁器活”的尴尬境 地。

人员、经费不足问题 1997 年,xx 市通过公开招考的方式,通过专业考试、 面试、体检、政审等一系列规范程序向社会招收了 1000 名 全民事业编制的城市管理行政执法队员, 1999 年又以同样方 式增招了 400 名执法队员,今年还将招收 100 名。

从社会反

响看,广大适考人员报名应试十分踊跃,竞争十分激烈,录 取率基本保持在 25%左右。

应该说,招收人员是经过严格筛 选,择优录取的,人员素质也是比较高的。

xx 作为拥有 6000 多平方公里面积的大型城市,相对于 500 多万人口,现有的 1000 余名执法队员是不算多的。

另一方面,这 1500 人作为 全民事业编制的工作人员,其工资和福利待遇,并不能得到 市财政全额拔款的保障。

今年,虽然明确了年人头经费 三万五千元的政策,但市财政只负担一半,另一半仍交 由各区负责落实。

一方面,作为年人头经费,这 3 万 5 千元还要刨去队伍办公费用,基建费用,用车费用等分摊开 支,真正下发到执法队员个人手中的年收入大大缩水;另一 方面, 各区负担一半年人头经费, 也存在一个落实问题。

可以说,就目前政策而言,xx 的城市管理行政执法人员的工 资待遇是不高的。

这对工作开展的消极影响显而易见:一是 不利于提高广大行政执法队员的工作积极性;二是当工资福 利落实不到位,甚至严重不足的时候,难免会出现“靠执法 养执法”,“执法靠狠、经费靠罚”的作法,形成“执法经 济”的不正常现象,从而引起广大人民群众的反感,与“执 法为民”目标背道而驰。

暴力抗法问题 实际上暴力抗法问题也属于法律不完善问题的范 畴,但其作为城市管理行政执法领域的一个突出问题、焦点

问题,有必要单列出来,重点探讨。

城市管理行政执法中, 执法者与执法相对人之间的,就性质而言属于人民内部 ,但由于执法相对人的素质参差,层次不齐,的尖 锐程度很高,暴力抗法屡见不鲜。

诸如取缔无证占道摊点, 制止倚门开店等执法行为,遇到暴力抗法的频率十分高,执 法受阻、执法队员受伤的时有发生。

仅 XX 年,xx 市就 有十余起暴力抗法见报,造成了多名执法队员受伤。

就 目前的保障制度看,仅有《xx 市城市管理相对集中行政处罚 权试行办法》第二十八条规定:门应当及时处理城市 管理行政执法活动中的治安, 对拒绝、 阻碍行政执法的, 依法追究法律责任。

还有就是市城市管理行政执法局在管理 方法上提倡的“文明执法”原则。

这些笼统的指导性条文、 原则,并不能有效解决暴力抗法问题。

城市管理行政执法当 中遇到突发的暴力抗法,如果以报式,无疑是“远 水解不了近渴”。

机关事后介入,固然可以将施暴者绳 之以法,但之前执法队员的人身安全很可能已遭到侵害,行 政执法的严肃性已荡然无存,行政执法机关的威严更无从谈 起。

广大执法队员在遇到暴力抗法突发时,并不能从法 律明文中找到怎么办的答案,只有“文明执法”的原则性规 定。

今年,市城市管理行政执法局又向社会公开承诺:“年 内不发生一例粗暴执法行为,不出一例打人,违者下 岗”。

那么遇到暴力执法时,面对违法摊主砍来的菜刀、泼

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